贾康：现代财政制度是国家治理的基础

　　【贾 康简介】

　　财政部财政科学研究所所长、研究员

　　1954年出生，经济学博士，著名财经专家，全国政协委员和政协经济委员会委员。现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，财政部高级技术职务评审委员会副主任，中国改革研究会、中国税务学会和中国城市金融学会常务理事，《财政研究》主编，北京市人民政府和上海市人民政府特聘专家，福建省、安徽省和甘肃省人民政府顾问，西藏自治区和广西自治区人民政府咨询委员，中国人民大学、国家行政学院、南开大学、厦门大学、安徽大学、天津财经大学、西南财经大学、广东商学院等校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目，赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版多部专著和数百篇论文。2002年6月24日受朱镕基总理之邀和2003年6月27日，2004年5月18日，2005年7月12日，2008年11月20日，2009年2月6日，2010年6月28日受温家宝总理之邀,2006年7月11日和2007年10月30日受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。2010年1月8日中央政治局集体学习主讲专家之一。孙冶方经济学奖和黄达—蒙代尔经济学奖获得者。国家“十一五”\ “十二五”规划专家委员会委员。

　　作为天下潮商传媒集团特约经济学家，著名经济学家、财政部财政科学研究所所长贾康教授每逢天下潮商举行大型活动都会抽出时间为海内外潮商解读最新的国家宏观政策，特别是财税政策。他以专业渊博的知识、直率的研讨态度、和善诚挚的待人赢得了潮商的信任和喝彩。2013年11月30日，贾康教授在北京人民大会堂为参加2013天下潮商经济年会的海内外潮商梳理新中国成立以来的几次重大的改革，深度解读十八届三中全会全面改革决定中关于“现代国家治理”的重要性和意义，以及建立现代财政制度对中国企业的影响。下面节选贾康主题演讲的精彩内容：

　　首次清晰勾画“现代国家治理”理念

　　首先我自己特别看中这份好评如潮的顶层规划性质的文件。它里边有一个非常重要的、过去从来没有如此清晰勾画的理念，我把它提炼为现代国家治理，具体的表述是我们要在国家治理体系和治理能力方面实现现代化。

　　国家的治理在字面表述上边已经不同于管理调控，有的学者已经敏锐注意到这一点。治理更看重的是制度连接，讲的是运行体系里边既有管理也有自管理，有调控也有自调控，有组织也有自组织。它把整个世界经济、社会、生活方方面面的主体放在一个大系统里边，强调这个系统有效制度供给、制度安排的现代性特征。我认为非常重要的概念，必须是放在整个中华民族近现代史的演变大背景下来加以理解的。

　　中国人从未如此接近伟大民族复兴“中国梦”的愿景。往前回顾一下，我们遇到1840年，外国侵略者以坚船利炮打开中国大门，中国进入悲惨近代史演变过程中。1949年，我们的国家确立了一个完整主权之后，又经过几十年的探索，走到改革开放时期，在国家主权的民族概念基础之上进一步真正的改善民生。

　　70年代末80年代初的改革开放，拉开了新时期序幕的时候，百废待兴，问题堆积如山。小平同志作为伟大的政治家，勾画出了中国现代化三步走战略。我们现在都知道，前面两步已经提前实现，现在正在实现第三步的历史过程中。在实现第三步的时间段上，决策层给出2020年非常清晰的阶段性目标——全面小康，同时又相应给出了非常重要的目标。这个文件规划全面改革的任务，是要在2020年取得决定性成果，而2050实现第三步现代化战略化目标的具体表述是实现伟大民族复兴。中国整个近现代史要走过这样一个过程。

　　小平同志当时对于这样一个战略目标的实现表述非常艺术、非常策略。他说，到2050年时，中国的人均指标要达到当时中等发达国家水平。中国走到和平发展、和平崛起的关键性阶段之后，我们知道小平同志说这个话是什么意思了。我们的经济总量在前两年达到世界第二。经济总量达到世界第二位的时候，人均GDP排在世界第100位，现在还在缓慢往上爬99位、98位、97位……再过几年，人均指标和那时中等发达国家差不多。综合国力还有其它因素的融合，一定是处于世界民族之林的第一方阵，要和美国一比高下的状态。这不是一种狭隘的民族主义考虑。在现在人类文明的认知上，我们认识到需要共赢、需要和谐发展。我们所寻求的伟大民族复兴目标是为了实现中国和世界老百姓对美好生活的愿望，是为了使我们总体的人类文明还有它所伴随着的整个人类进步在应有轨道上，在潜力释放、活力释放的过程中间，尽可能地符合人民群众的根本利益，是一个和全世界所有民族一起寻求共赢的现代化轨道需求。

　　“市场决定性”是重大突破

　　这一次的文件把现代国家治理非常清晰地和我前面所描述的共产党执政之后，在新时期由小平同志所谋划的战略目标紧密结合在一起，又前所未有地落到治理核心问题上，即现代国家治理。这个文件非常重要的逻辑连接点就是几次出现现代市场体系。现代市场体系显然是呼应着小平南巡之后确定社会主义市场经济的经济模式。这次文件的重大突破是把现代市场体系的作用表述为市场在资源配置机制中起决定性作用。这样的表述显然对于全局的意义非同小可，它也会在很长的时间、在实现现代化历史时期内影响着我们所有相关的思考和具体的制度建设、经济发展和社会发展。

　　市场起什么样的作用，是十八大所说的我们改革的核心问题——政府和市场的关系问题，是我们改革开放从一开始就在反复探索的问题。简单回顾一下，邓小平很早就形成一个基本的判断。1980年邓小平明确说，社会主义也可以搞市场经济，我们也来搞市场经济。对外宾说的，在国内秘而不宣，不做传达。在国内内部传达，可能会遇到严重的阻力，会有非常激烈的反对意见，时机没到嘛。那时候他推动的是什么？在国内，像我们农村层面的改革，像深圳沿海开放城市这样撞击反射式的试验，以及80年代初期以财政为突破口杀出血路的放权让利，实际上是形成双轨制，让多种经济形式，在原来传统体制下不能生长的因素得到生长空间。

　　通过几年的推进之后，1984年这才得到一个时机。在当年10月，中央第一个关于经济体制改革的文件里面明确提出了“有计划商品经济”这个概念，没有“市场”二字。对于“有计划商品经济”这个概念的突破，相关联的是内部一大堆讨论。有的主张是计划经济为主，市场调节为辅，这已经是一个进步了。有的可能更进一步叫做计划调节和市场调节相结合，这就显得更大胆。但是正面在我们经济形态上，不敢说“市场”二字。“有计划商品经济”，逻辑上已经连通市场改革的逻辑。86年、87年的文件形成了比较明确的表述，叫国家调控市场，市场调整企业。这已经是个间接调控方针。

　　到64之后，小平同志在内部不得不做妥协的时候，他甚至说到这两句话，如果认为不合适可以先不说，但他同时又特别强调，十三大的政治报告一个字都不能改，要把人民群众公认的坚持改革的人放到领导岗位上。他经过这样一次考验之后，对能不能按照原来三步走的战略设计，如愿把改革朝现代化往前推，大体上做了判断，认为具备了该出手的时候，于是以南巡的方式推动着确立社会主义市场经济目标模式。这个大手笔，很多老同志称为邓小平同志有生之年的天鹅之舞，必须推动这样一个市场经济模式的建立，以超常规南巡的方式倒逼形成中央最高文件关于社会主义市场经济模式的表述。这个进步谈何容易。有了这个表述之后，学理语言上当时怎么描述市场作用，也只说到市场在资源配置机制中起基础性作用。又经过差不多20年，现在我们终于看到文件把这个作用表述为决定性作用。

　　这在概念上就完全和市场经济模式对位了。既然是市场经济模式我们还要进一步发展健全经济市场对资源配置的决定性作用。习总书记在这段说明用很长一段话解释为什么要这样表述，这样表述有利于实质性推进改革，处理好市场和政府的关系。你要尊重市场，让市场充分起作用前提。这样一个突破性的界定，显然跟国家治理直接对应的连接，也是实现中国梦愿景基本政府市场关系的指导方针。它的意义显然要影响我们在座所有企业家所关心的、企业在以后的过渡空间、企业和市场以及市场主体地位能不能得到更好的潜力发挥问题。

　　还有一个非常重要，这个文件有一系列对于现代市场体系的机制建设、制度安排方面的要求。比如负面清单管理，这两个概念在政府方面没有明确树立，三中全会之前已经明确在上海自贸区这概念上加以确立。这次文件读下来，我们欣喜看到，并没有等上海自贸区这两个概念在运行中间怎么去取得共识，这个文件已经把这两点写入形成一个总体要求。什么叫准入前国民待遇，你有了资本以后你才能享受国民待遇，这是所谓公正竞争。现在不用，企业作为主体他有意愿进入，准入之前就把他们一视同仁，准入以后政府责任发挥全程监控管理，同时要加强治理自律层面相关的市场制度建设。有了这样一个让所有企业，特别是中小微企业更加生龙活虎的突破，后面跟着企业行为方面进行负面清单管理，不是说你可以做什么，而是给出你不能做什么的清单，这样一个清单在现在商务部牵头已经形成形式，在法规里边禁止事项列出来。据说有一千多项接近两千项，商务部领导自己也承认，这个清单还要进一步做减法，还必须进一步合法化。这个框架是前所未有的。这两个原则后边跟着是中央对上海自贸区已经明确提出要打造高标准，实际上带有最高标准之一，上海是要试验示范，打造高标准法制化营商环境，要让企业得到这种高标准营商环境的配套，真正让他们释放所有的活力、创造力。

　　“混合所有制”激活经济活力和创造力

　　所以从现代国家治理，联系到现代市场体系，和现代市场体系非常重要的突破，要消除垄断，没有行政二字，克服不合理的垄断因素等等，前所未有把这个市场体系基本特征刻画出来。而且我认为这里面还有一个非常重要的，结合着国有经济部门深化改革的重要概念，叫做社会主义市场经济基本制度的重要实现形式，是混合所有制，这个观念我非常看重。我认为实际在经济学认识主流上，混合经济概念，混合所有制标准的形式，不是说各种所有制在社会上都有，是说有一种大家都可以进入融合的股份制形式。这个股份制中具体的某一个股都是标准化，持股者可以来自公也可以来自私，大家混合在一起，这样一种现代企业制度具体实现形成，按照混合所有制给它充分肯定而且作为我们基本经济制度的重要实现形式。

　　中央文件过去所说的探索公有制的实现形式，实际是一个公和私的融合，它带来的必然是我们跳出过狭窄的给产权简单贴“非公即私”的错误思路。真正中国企业在这方面的改革之路，结合国有资产就是靠现代核心概念，混合所有制之路应该越走越宽。马克思敏锐意识到股份制是资本主义的一种氧气。经过了这么多年，现代文明完全提供了混合所有制，使我们所有的正面因素，正能量可以在一起发挥经济活力、创造力。现代企业制度形式，我们这次全会结合现代治理，市场决定性资源配置作用，前所未有地给出形式是混合所有制，代表所有企业界的人士可打开新的空间。不排除有的企业他有自己的偏好，欧美几百年延续下来的家族企业，它不搞股份制，但可能成为社会主流。股份制具体形式上的混合所有制，这种多种持股主体在一起的企业组织形式，这种现代企业组织形式伴随现代企业治理机制。

　　在这个后面我认为还有一个非常重要的概念，提出建立现代财政制度，国家政权体系，以政控财，直接表述为国家治理的基础和重要支柱，这也是前所未有的。政府应该做什么不应该做什么，既不缺位又不越位。职能范围要具体表现在它以政控财，以财控政，运行载体就是财政预算。这个预算早在建国之初就意识到，它代表着、体现着国家政权活动的范围和方向。其实我们现在可以加上国家政权体系活动的范围、方向、重点和它牵头形式的公共资源配置的结构。这种财政体系作为国家治理基础，正是现代化配套改革必须解决的任务。财政体系必须跟市场经济相融洽，必须跟现在的工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化能够良性互动，它还必须顺应民主化、法制化，依宪治国现代文明的导向性要求。所以现代财政制度确定这一套，反过来落实现代国家治理要求，把这套逻辑连通在一起，非常值得我们看重。所以在领会学习三中全会重要文件的过程中，我认为企业界的朋友们，我们潮商人士，要特别注意，现在强调的以60条为表现的改革思路和改革重点、改革操纵要领，在动态推进过程中间，对行业企业必然产生连带和影响，比如说特别要看中央在三中全会之前下决心启动上海自贸区试验示范区的动态。

　　研读政策 快人半拍就能开阔局面

　　目前，中国在以开放倒逼改革第四轮。第一轮是什么？小平同志力主杀开一条血路，深圳的试点。90年代以后，小平同志认为上海方面必须有动作，浦东，一年一变样，三年大变样。再往后7年之交，决策层下决心中国必须入世，第三轮改革开放倒逼改革。我们看到中国企业在全面开放情况下路是越走越快。当时入世所有反对意见是，入世之后中国可能得到的好处都是不确定，所有可能遇到的压力不良的因素、坏处都是确定的，自然逻辑是什么？没有必要急着入世。但是另外一派意见是，至少有一个好处是非常确定，就是入世以后它会逼着我们清理文件堆，调整制度安排，运行规则。这个好处就是通过生产关系改革调整解放生产力，事实证明确实如此。清理文件柜意味着一轮跟国际接轨的变法。二话不说，既然我们已经入世，凡是跟WTO相违背的东西就清除掉。我们现在又进入第四轮，以上海自贸区的试验追求示范切入。我们企业界、市场界人士应该看什么，这一次上海自贸区看起来只划了不到30平方公里，战略意图不是简单再给一个区域政策，不是简单重复某一个区域政策上升到国家层面，不是在某个地方给出一个政策洼地，而是让他们在改革方面先行先试，追求可复制。

　　上海自贸区最开始在上海，当然引出了非常积极的表现，但是在决定性的环境上，克强同志和上海同志有一个非常有特色的交流，上海同志你们要想清楚，是要政策还是要改革？我们过去说有政策与改革它应该是结合，为什么现在把它分开说，要政策是延续过去想法：这个地方有一个概念，这个地方应该形成一大堆优惠政策，政策洼地。不对，不是给你政策，而是要改革。不具备全面铺开的大胆改革，上海先行先试，要改革就是这个意思。财政部也非常明确表态，现在税收等区域优惠已经过多过滥，上海自贸区在这个方面不要希望得到什么政策，就是上海领导层试验示范，在改革方面下工夫。这个信息我觉得对于其它地区、对于全国统一市场跟国际竞争，还有千丝万缕的人士有非常重要的导向。

　　中国按照全会文件逻辑精神和现在上海自贸区非常明确的切入点通盘考虑，一定会在未来从短期到中期到长期掀起配套改革的高潮。在这个高潮中间我们企业的创新作为，空间一定会随之打开、扩大。这个时候在竞争中间会更强调政府维护公平正义，更强调升级换代。企业要特别注意在节能降耗、优化自己的核心竞争力等等这些方面要抓住自己的可能的潜力不放，有所作为，趁势而上；一定要注意到改革给你的有作为的追求，给予环境上的助推，呼应配套。我们要注意在改革开放全新指导精神之下往前实质性推进过程中间，应该把握什么样的机遇？有的时候你只要比别的一般的反应快一拍甚至半拍，你就处于捷足先登的位置，企业的空间就可能比较开阔。

　　我深信在三中全会精神指导之下，在现代国家治理，现代市场体系和政府行为规范化，以现代财政制度支撑全局的逻辑里，企业投资空间、发展空间，走出去在国际范围内生龙活虎展开竞争，实现自己抱负的空间一定会大开。